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地方人大能否對中央、省級直管部門行使監(jiān)督權是關系到人大依法行使職權的重要問題，也是當前各地人大拓寬監(jiān)督領域，強化監(jiān)督效果的熱點話題。對此，人們認識不一，辯論的焦點主要集中在對地方人大及其常委會法定職權的不同理解和對人大監(jiān)督性質(zhì)、對象的不同認識。

有人撰文提出， 地方人大有權對中央及省級直管部門進行監(jiān)督， 其主要依據(jù)， 一是《憲法》第九十九條：“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行……”和《地方組織法》中有關地方人大及其常委會職權的類似規(guī)定；二是《地方組織法》中關于地方各級人民代表大會常務委員會第四項職權的規(guī)定：“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。

我認為，以這兩條法律規(guī)定作為地方人大監(jiān)督中央及省級直管部門的依據(jù)，顯然是引用法律條文不當和對法律規(guī)定的誤解，混淆了“監(jiān)督”與“監(jiān)督權”兩個不同內(nèi)涵的法律概念。

仔細研究就能看出，《憲法》第九十九條的規(guī)定是對地方人大十五項職權的概括論述，其主要語義是“保證……遵守和執(zhí)行”，這里的“保證”，是指綜合運用人大的決定權、監(jiān)督權和任免權來保證，并非特指監(jiān)督權。而《地方組織法》關于“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”顯然是對地方人大“決定權”的規(guī)定，也不能理解為“監(jiān)督權”。

另外還有人提出，對中央和省級直管部門可采取人大代表視察的形式進行監(jiān)督，這一點在《代表法》中也有具體規(guī)定?！洞矸ā返诙粭l規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會代表根據(jù)本級人民代表大會常務委員會的統(tǒng)一安排，對本級或者下級國家機關和有關單位的工作進行視察?！边@里對人大代表視察的對象限定為“本級或者下級”，是很明確的。

研究此問題，我們還應注意《憲法》中對監(jiān)督主體及對象的基本規(guī)定?！稇椃ā返谌龡l第三款規(guī)定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督?！边@就是通常所說的“由誰產(chǎn)生、對誰負責、受誰監(jiān)督”的原則，根據(jù)此原則，地方人大不能對非由本級人大產(chǎn)生的中央及省級直管部門行使監(jiān)督權。

眾所周知，在法定權利的設定上，“公權力， 法無授權不可為；私權利，法無禁止即自由?！比舜蟊O(jiān)督作為公權力，沒有明確的法律授權，是不能對中央及省級直管部門行使監(jiān)督權的。

在支持“地方人大對中央和省級直管部門行使監(jiān)督權”的文章中，有些人回避了《地方組織法》對人大及其常委會監(jiān)督權的具體規(guī)定，也就是地方各級人民代表大會職權的第八項：“聽取和審查本級人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報告”；地方各級人大常委會職權的第六項：“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作……”如果把這幾項職權規(guī)定擺在一起并全面審視人大及其常委會的全部職權規(guī)定，就可以很清晰看出各項職權規(guī)定的相互關系和法律涵義。

援引法律條款和尋找法律依據(jù)必須準確完整，不能以實用主義的態(tài)度隨意取舍。顯而易見，“討論決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項”是關于人大決定權的條款，不能用來作為研究人大監(jiān)督權的法律依據(jù)。而“在本行政區(qū)內(nèi)保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人大及其常委會決議的遵守和執(zhí)行”作為人大及其常委會職權的第一項的規(guī)定，其中并未明確寫明“監(jiān)督”字樣，也就不能理解為特指人大的監(jiān)督權，不能作為法律授權的依據(jù)。其實這條規(guī)定的本質(zhì)是對人大決定權、監(jiān)督權、任免權等三項基本職權行使目標的綜合論述，否則就無法理解人大常委會職權第六項“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”關于“監(jiān)督”限定“本級”的規(guī)定，換言之，如果地方人大真的可以對“垂直管理部門”行使監(jiān)督權，該條款就應該刪去“本級”兩字。

其次，認真研究“本行政區(qū)域內(nèi)”這個法律概念所代表的涵義，不難看出，行政區(qū)域不是簡單的地理概念，而是一個政治概念，是指行政機關權力管轄的區(qū)域。舉例說，國務院的駐地在北京市某城區(qū)內(nèi)，不能看作在行政上歸某城區(qū)管轄，該城區(qū)人大及其常委會也不能試圖以“本行政區(qū)內(nèi)”為依據(jù)對國務院行使人大監(jiān)督權。那種把“本行政區(qū)域內(nèi)”理解為地域概念，認為在此范圍內(nèi)的所有單位，本級人大都可以對其行使監(jiān)督權的觀點顯然是站不住腳的。

最后，地方人大對中央及省級直管部門行使監(jiān)督權不具有實際可操作性。假設某一市級人大常委會要對本級行政區(qū)域內(nèi)的中央直屬部門行使監(jiān)督權，按照法律規(guī)定的監(jiān)督形式，聽取該部門的工作報告和組織市級人大代表對其視察，如果該直屬部門以“由誰產(chǎn)生、對誰負責、受誰監(jiān)督”的憲法原則為依據(jù)，拒絕報告和視察，在此情況下，市人大常委會該如何處理？在此情況下市人大既不能質(zhì)詢，也無法罷免，因為這些監(jiān)督形式《地方組織法》已明確限定了質(zhì)詢和罷免的對象為“本級”（《地方組織法》第二十六條、第二十八條）。事實上，這種尷尬局面確曾在某些地方人大的工作中出現(xiàn)過，其結果只能是無功而返，客觀上影響了人大的形象和威信。

為什么會出現(xiàn)對人大監(jiān)督的認識誤解，其根本原因是混淆了國家監(jiān)督和社會監(jiān)督兩種不同形式和效力監(jiān)督的內(nèi)涵。在我國的政體結構中，監(jiān)督主要分為兩類，人大對本級一府兩院的監(jiān)督、上級行政機關對下級行政機關的監(jiān)督、法院內(nèi)部的審判監(jiān)督和檢察院的法律監(jiān)督，這些都是國家監(jiān)督，是法律明確規(guī)定并授權、并由國家強制力作保證的監(jiān)督。而社會監(jiān)督則比較廣泛，主要包括社會組織和社會團體的監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等?！稇椃ā返谒氖粭l規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利?！边@條規(guī)定界定了社會監(jiān)督的基本主體和最廣泛的對象，也就是說，作為社會監(jiān)督可以針對任何對象提出批評和建議。當然，社會監(jiān)督的強制力是無法與國家監(jiān)督相比的。由此看來，認為地方人大和代表可以對中央及省級直管部門行使人大監(jiān)督權，實質(zhì)上是混淆了國家監(jiān)督與社會監(jiān)督的不同性質(zhì)，是把社會監(jiān)督的對象作為國家監(jiān)督的對象，顯然是對法律規(guī)定的誤解。

那么，中央及省級直管部門是否也要受到監(jiān)督，由誰監(jiān)督，怎樣監(jiān)督？我認為，根據(jù)我國現(xiàn)行的國家監(jiān)督體制，中央及省級直管部門應由全國人大、省人大監(jiān)督，市縣級人大可以通過本行政區(qū)域內(nèi)和本選舉單位選出的全國、省級人大代表，對本行政區(qū)內(nèi)的中央及省級直管部門進行監(jiān)督，全國和省級人大代表也有責任有義務了解本行政區(qū)和原選舉單位的意見建議，向本級人民代表大會和常委會提出。

總之，地方人大在行使法定職權上，應該正確理解法律規(guī)定，堅持依法辦事，依法行權，在人大監(jiān)督工作中，正確區(qū)別國家監(jiān)督和社會監(jiān)督的不同性質(zhì)，切實發(fā)揮地方國家權力機關的作用。